中国应急管理报截图

近日，城市系统工程研究所所长朱伟研究员、李芳副研究员在《中国应急管理报》发表题为“应对极端气候挑战 夯实城市韧性基础”的理论文章。

文章全文

城市是人们生活和工作的重要承载地。伴随全球气候变化和城镇化发展，城市面临的灾害风险愈趋增强。放眼全球，极端天气引发的自然灾害有常态化的发展趋势，高温热浪裹挟欧洲多国，土耳其等地中海国家森林火灾不断，极寒侵袭美国德州……在国内，河南郑州“7•20”特大暴雨灾害、2021年7月中下旬山西暴雨洪涝灾害等暴露了我国一些城市的内涝问题。因此，夯实城市防灾减灾救灾能力，应对极端气候变化的挑战迫在眉睫。

当前，我国迈入新发展阶段，面临的风险挑战不断升级，必须统筹发展和安全，消除经济发展、人民生活中不安全、不稳定的因素；及时发现城市防灾减灾救灾的薄弱点和隐患，着力补齐短板、吸取教训，下好先手棋、打好主动仗，降低各类灾害对我国现代化进程的影响，筑牢国家安全防线。

坚持底线思维，做好长期准备

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告指出，在未来几十年里，全球气候变化持续加剧，气候变化引发的持续降雨、洪水和干旱将伴随人类未来。2020年10月，联合国防灾减灾署发布《2000-2019年灾害造成的人类损失》报告称，极端天气事件将主导全球灾害格局。过去20年，全球共发生与气候相关的灾害6681起，其中最为常见的灾害是特大洪水和风暴，分别占灾害总量的48.7%和30.4%。

中国是全球遭受自然灾害最多的国家，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、灾害风险高、灾害损失重。国家统计局公布的数据显示，2010年至2019年，我国自然灾害累计受灾人口为257787.2万人次，因灾死亡18337人，直接经济损失38475.2亿元。中国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，未来极端天气气候事件风险还将进一步加剧。

面对全球灾害形势和我国灾害特征，要尊重全球气候变化的客观现实和演进规律，必须坚持底线思维，做好长期应对较大、特大极端气候变化下自然灾害和次生灾害的准备，在灾害防御和应急救援、城市基础设施建设、城市巨灾风险的应对规划等方面做好前瞻性准备，统筹城市的发展和安全，主动应对气候变化带来的极端挑战。

健全预案体系，增强管控能力

“宁可十防九空，不可失防万一”的防灾原则就是以人民为中心，强化党政干部的使命担当，压实各方责任，将灾害万分之一的可能性落实到具体防灾工作中。这一防灾原则体现了以人民为中心的重要思想，也是贯穿于应急预案体系建设、城市风险治理能力建设的重要原则。

2021年，我国局部地区发生了特大暴雨，造成较大人员伤亡和直接经济损失。这在一定程度上反映出城市风险治理机制的短板，比如城市基础设施负荷过重、排水能力有限，原有的城市水系网络、城市排水泵站建设、地下管网设计还不能适应巨大灾害风险应对，城市规划理念滞后、城市灾害应对能力欠缺等。

一方面，要尽快健全国家应急预案体系，加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制，将突发公共事件应对全面纳入法治轨道；另一方面，及时发现和正视城市运行、城市风险应对过程中的薄弱点和隐患，着力补齐短板，吸取教训，对城市运行系统、水系网络和排涝基础设施进行深度思考并长远规划、补齐短板，增强城市风险管控能力。

积极抢险救援，妥善安置群众

应急救援关系到人民群众的生命安危。2021年，习近平总书记对防汛救灾工作多次作出重要指示，要求全力做好洪涝地质灾害防御和应急抢险救援，坚持人民至上生命至上，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处；各有关地区、部门和单位要始终把保障人民生命财产安全放在第一位，采取更加有力措施，切实做好防汛救灾各项工作。

当前，我国处于夏季防灾减灾关键时期，极端天气和洪涝灾害时有发生，燃气爆炸、仓库失火等安全风险严峻。必须坚 定不移地落实以人民为中心的发展思想，党员干部要践行初心、担当使命，做到闻汛而动，筑牢人民的防护堤。各级政府要加强统筹协调，迅速调配物资保障生活必需，做好应急准备工作；在抢险救援中组织专业力量及时转移、疏散避险人员，妥善安置群众，扎实做好受灾群众的帮扶救助和卫生防疫工作。

坚持韧性理念，加强基础建设

城市韧性是城市可持续发展的重要基础，是指利用城市自身的防御体系，有效应对各种灾害冲击并迅速恢复城市功能的能力。

当前，暴雨、洪水等自然灾害频发，气候变化将持续影响我国，城市生存和可持续发展面临的不确定性因素也持续增加。应对未来灾害挑战，必须坚持韧性理念，统筹城市更新和规划，完善城市空间结构，加快建设韧性城市。切实转变城市公共基础设施建设的“工程思想”，转向面向未来的“生态建设”，利用现代建筑工艺、技术，将城市空间功能的自然生态融入到防灾体系中，使城市具备一定合理准备、缓冲空间和自我修复能力。

对关键基础设施，如公路、桥梁、铁路、机场、管道等，一方面开展战略性投资和增容，解决基础设施负荷过载问题，为城市应对气候持续变化引发的极端灾害提供可容空间；另一方面，改变城市物理环境，如加强城市蓄水、渗水空间，增加地下管渠容量，充分利用绿地和水系的空间联系缓解极端暴雨和城市内涝的冲击。

应对巨灾风险，研究防灾措施

城市的地理、气候、环境、建筑的空间格局和基础设施、人口与资源、公共服务供给等方面的特征，在一定程度上影响和决定着城市应对灾害的基本水平。对各大城市特别是具有重要战略地位的城市，开展动态风险评估和承灾能力评估，精准识别城市安全运行、城市风险应对的薄弱环节，研判城市应对未来极端天气和灾害冲击的可能性和承灾能力，为中央和地方政府研究制定应对未来巨灾风险和灾害的措施提供科学依据。

利用地理信息系统（GIS）、遥感、数字地图、云计算、全国自然灾害风险普查数据库等预警监测工具，对风险源和致灾因子开展精细化监测，准确识别承载体的抗灾能力；摸底排查城市薄弱环节，识别城市道路、水坝、防洪大堤、电力设备等公共基础设施的抗灾能力，以及当地政府在应急救援专业力量、物资储备和调动、防灾工程建设，居民防灾自救能力等方面情况。

根据城市特征和承灾能力评估结果，确定不同城市、不同区域、不同灾种的防灾等级，制定适应不同目标和重点领域的专项防灾减灾行动计划，救灾避灾行动方案和措施，包括城市基础设施风险可接受度、脆弱性的评估结果，以及社区防灾和预警、供水修复、废水处理、社区重建等方面的适应对策。

(城市系统工程研究所 文/摄)